– Non c’è bisogno di citare Calamandrei per ricordare che cittadini non consapevoli si trasformano facilmente in sudditi. […] L’abdicazione dello Stato dal compito dell’istruzione tramite la sua trasformazione in servizio-merce, offerto sempre più tramite forme privatistiche, da parte di soggetti in competizione tra loro, in concorrenza per risorse sempre più scarse, si disvela allora nella sua essenza: un’incredibile miopia, un gesto autolesionistico di un padre che, avendo affamato i suoi figli viene da questi ucciso, uno scenario da Inferno dantesco cui non vorremmo certo dover assistere.
R. Calvano, “ Scuola e Costituzione, tra autonomie e mercato”
“ Scuola e Costituzione, tra autonomie e mercato” (Ediesse, 2019) è un prezioso libro di Roberta Calvano, costituzionalista presso l’Università Unitelma Sapienza, che affronta con la prosa rigorosa del diritto e lo sguardo attento al mondo della scuola, il nesso istruzione – costituzione – cittadinanza, alla luce delle vicende politiche degli ultimi decenni.
Lo spirito del libro è chiaro fin dal titolo: descrivere cosa ne è della scuola italiana e quale sembra essere il suo destino, tra i continui smottamenti di un riformismo permanente, dall’autonomia scolastica di Berlinguer alle recenti spinte del regionalismo differenziato, tutt’ora in corso [1].
Lungo i diversi capitoli, protagonista è il diritto all’istruzione, presupposto di quell’uguaglianza sostanziale che rende effettiva la dimensione politica e rappresentativa di una democrazia. A partire dal quadro costituzionale, il diritto all’istruzione è scandagliato nell’evolvere dei dispositivi legislativi nazionali e sotto le pressioni di politiche sovranazionali sempre più pervasive; infine, messo “allo specchio”, in chiusura del libro, con il suo profilo apparentemente antinomico di dovere all’istruzione, previsto dalla stessa Costituzione. Il significato di diritto-dovere, i mezzi per consentirne l’esercizio e i confini giuridici rappresentano infatti il nucleo dell’interessante riflessione conclusiva, che prende in considerazione, oltre alle recenti modifiche costituzionali (articolo 81), le spinte della temperie socio-culturale di questi anni (dall’ideologia meritocratica all’istruzione degli stranieri, dai recenti obblighi vaccinali all’ingerenza della valutazione standardizzata INVALSI).
Il punto di partenza dell’analisi dell’autrice è la constatazione di un progressivo e inesorabile allontanamento dell’istruzione dal suo significato costituzionale. Gli art. 2 e 3, il 33 e il 34, ma gli stessi art. 9 e 21, sono alcuni dei fili di quella complessa trama che disegna il diritto all’istruzione attraverso un insieme di principi che si intrecciano e si integrano diventando “ una coerente architettura di valori” (centralità della persona umana, dignità sociale, diritto allo studio e libertà di insegnamento, diritto alla cultura, libertà di espressione e pensiero). Architettura che conferisce all’istruzione centralità e collocazione specifica: la cosiddetta “Costituzione scolastica”, ci ricorda Calvano, è “tutta riunita nel titolo II, dedicato ai rapporti etico- sociali” (pag. 26) anziché nel successivo titolo III, destinato a quelli economici”. Una topografia non casuale, specchio di un’articolazione valoriale rilevante, a ricordarci che l’istruzione è “orientata all’acquisizione di un rapporto con la cultura, le conoscenze, le discipline” e non semplicemente “funzionalizzata alla formazione della forza lavoro, cioè alla costruzione delle cosiddette “competenze” (pag. 25), come sembra invece suggerire l’orizzonte attuale.
Sempre meno “compito dello Stato di rilievo sommamente politico” (p.20), diritto primario attraverso cui realizzare un’uguaglianza sostanziale, fondamento dei diritti civili e di libertà di una comunità politica, l’istruzione ha subito – nell’ultimo trentennio – una progressiva torsione nelle sue finalità, oltre che un lungo processo di decentramento del suo governo, dal centro verso le periferie del sistema. Questi elementi possono essere con buona ragione considerati alla base della sua attuale crisi. Crisi alla cui origine – fermo restando il tema della scarsità delle risorse ad essa destinate dallo Stato – l’autrice individua due principali “indiziati”: le trasformazioni prodotte dall’introduzione dell’autonomia delle istituzioni scolastiche e quelle relative alla figura e allo status del docente, con la sua libertà di insegnamento. Attorno a questi due nodi la studiosa sviluppa una ricca analisi, che ripercorre le principali tappe della legislazione scolastica prima e dopo lo spartiacque della modifica del Titolo V del 2001, con cui si ridisegna l’intreccio di competenze Stato- Regioni.
1 . La mela avvelenata dell’autonomia scolastica
E’ il 1990 quando Sabino Cassese, nella sua relazione alla Conferenza Nazionale per la Scuola organizzata dal Ministero della Pubblica Istruzione, anticipa quelle che sarebbero state le principali direttrici della politica scolastica successiva, affermando che:
“col mutare del rapporto tra Stato e società e di quello tra scuola e Stato, ci si è andati lentamente rendendo conto che lo Stato non può essere responsabile dell’istruzione. Lo è la scuola, in quanto corpo dotato di autonomia” e “in quanto servizio collettivo pubblico, [che] può essere erogato da istituti autonomi” dal punto di vista giuridico, didattico, amministrativo e contabile. “La scuola non serve allo Stato, non ne è organo, né può essere organo della regione, della provincia o del comune, ma serve a una funzione, quella dell’istruzione, di cui è responsabile” [2].
Il processo di “destatalizzazione” più o meno evidente a cui la scuola è stata sottoposta nell’ultimo trentennio parte da qui: dall’assunto per cui non spettano “più allo Stato il compito [e] la responsabilità dell’istruzione, lasciandola affidata alla scuola come comunità educante, con tutte le incertezze che ne derivano” (p.51). Il disegno si ispira al principio di sussidiarietà orizzontale e procede da un lato decentrando il corpo amministrativo della scuola, dall’altro intervenendo sullo status dei suoi lavoratori: i direttori didattici e i presidi diventano dirigenti e gli insegnanti da funzionari pubblici passano ad essere dipendenti in regime privatistico. La scuola, da istituzione-funzione dello Stato, viene progressivamente assimilata ad ente funzionale, ossia in posizione intermedia tra Stato ed enti locali, con funzione specifica e rappresentativa degli interessi della comunità di riferimento.
Dall’idea di autonomia – in cui tanti avevano creduto – come autogoverno, gestione partecipata, alleggerimento da oneri e controlli ministeriali, si è approdati, dopo oltre 20 anni dall’articolo 21 della legge 59/1997, al modello sostanzialmente neoliberista di un’autonomia fondata sui “paradigmi della concorrenza, delle privatizzazioni, in definitiva del mercato” (p.47). E se i teorici e i fautori dell’autonomia anni ‘90 firmata Bassanini/Berlinguer continuano a difenderne l’introduzione e i principi, considerando tra le cause dell’attuale crisi del sistema scolastico proprio la sua mancata e concreta applicazione, l’autrice sottolinea che “lungi dall’incontrare ostacolo in ragione dei suoi contenuti [..] l’autonomia scolastica si è scontrata, più banalmente, con le difficoltà complessive [..] di resistenza al decentramento [ da parte dell’] amministrazione pubblica, [..] mancata applicazione della riforma del Titolo V” e i tagli di risorse pubbliche destinate all’istruzione.
L’autonomia scolastica ha rappresentato il punto fermo di un processo di riforma che ha “tenuto in ostaggio” (p.73) la scuola italiana dagli anni ’90 ad oggi, contribuendo alla de-costituzionalizzazione e allo svilimento dell’istruzione dichiarato dall’autrice fin dalle prime pagine; processo che trova il suo apice nelle recente Buona Scuola (legge 107/2015). Proprio la riforma Renzi ha mosso i passi più decisivi nella direzione della “territorializzazione” dell’istituzione scolastica. Ricordiamo, ad esempio, le accresciute prerogative dirigenziali, la previsione di ambiti territoriali di appartenenza per i docenti, l’idea di concorsi regionali (art. 2, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 59 del 2017), l’insistenza sull’adeguamento dei curricoli alla realtà locale, l’introduzione di laboratori per l’occupabilità collegati all’alternanza-scuola lavoro.
La Buona scuola è diventata sinonimo di una precisa idea di scuola: “sempre più tormentata dall’esigenza di giustificare la propria esistenza in termini economicistici se non addirittura mercatistici”[3], che funga da cinghia di trasmissione tra i contesti sociali e familiari di provenienza e le esigenze occupazionali delle imprese del territorio; sempre più impregnata di spirito e mentalità manageriale e organizzata sulla base di pratiche interne e rapporti di lavoro tipici delle organizzazioni private.
Da qui a ritenere che l’istruzione, in quanto servizio pubblico e non più funzione dello Stato, potesse – in nome del principio di efficienza – essere erogata in maniera non più unitaria ma diversificata su base nazionale, il passo è stato breve. E’ alla luce di questo passaggio che si possono inquadrare le richieste di autonomia differenziata (anche) in tema di istruzione avanzate da Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna presenti nelle bozze di intesa del governo Lega-5Stelle.
Se la scuola diventa, agli occhi del legislatore e del cittadino, un mero servizio che risponde “alle attese del mondo del lavoro [per] favorire l’effettiva occupabilità degli studenti” (p. 51), si avvalora “un’interpretazione del quadro costituzionale nel quale la sussidiarietà orizzontale e la differenziazione prevalgono sull’omogeneità ed unitarietà del sistema di istruzione, [in cui] le regioni stesse possono intervenire sulle norme generali”, con uno Stato che si limita a rispettare solo condizioni minimali ( i famosi LEP, Livelli Essenziali di Prestazione). Questo nesso di principio, che dall’ autonomia scolastica conduce all’ autonomia differenziata, appare in tutta chiarezza nelle pagine dell’autrice, frutto della volontà, perseguita pervicacemente dal legislatore, di decentrare e de-responsabilizzare lo Stato rispetto all’istruzione dei suoi cittadini, della perdita di “cognizione della rilevanza costituzionale dell’istruzione come funzione [..] strategica anche in termini politici oltre che di sviluppo economico” (p.76).
2. Lo svilimento della funzione docente
“Ci si può chiedere” – scrive Calvano – “se sia riuscita l’autonomia delle istituzioni scolastiche, a diciassette anni dalla sua costituzionalizzazione e a ventuno dalla sua previsione legislativa, ad essere funzionale alla garanzia dei diritti agiti in contesto scolastico, ed in particolare alla libertà di insegnamento” (p. 70). La funzione del docente, nell’arco di più di due decenni, è stata smontata pezzo per pezzo, attraverso interventi riformatori in parte graduali e niente affatto evidenti in prima battuta (sperimentazioni, progetti legati a fondi comunitari, in partenariato con fondazioni o enti privati, etc) ma il cui esito, valutato sul lungo periodo, è stato quello di un potente “processo di desoggettivazione” (p.77), una sorta di trasformazione antropologico-culturale. Dalla privatizzazione del contratto di lavoro all’ aggravio costante dell’ attività professionale con ”una serie di oneri di carattere amministrativo e strumentale all’attività didattica” (p.71), dalla pressione omologante e competitiva dei processi di valutazione al blocco stipendiale, dalle continue incursioni ministeriali nelle prassi e metodologiche didattiche (ad es. il Piano Formazione Docenti e il Piano Scuola Digitale, la recente sperimentazionesull’insegnamento di cittadinanza e costituzione) a una disciplina di reclutamento e formazione tormentata e intermittente. L’insegnante ha vissuto una strisciante perdita di autorevolezza, rilevanza e responsabilità; ha lentamente introiettato la propria inadeguatezza e inattualità. L’evoluzione di tali situazioni giuridiche e il passaggio dal modello di “scuola comunità” a quello di “scuola impresa” (p.76) hanno svilito la funzione dell’insegnante e ne hanno compresso notevolmente la libertà, depotenziando la dialettica degli organi collegiali scolastici, che oggi svolgono un ruolo di quasi totale ratifica di decisioni prese direttamente dal dirigente o da sottocommissioni del suo fantomatico staff. Il docente medio si è trasformato a mano a mano in una figura servile, la cui condizione di lavoro, quando non strutturalmente precaria, dipende sempre più dalle scelte dirigenziali e dal suo grado di adattamento e obbedienza ad un’organizzazione scolastica standardizzata e anonima.
L’autrice ricostruisce rigorosamente (pp. 78-90) le circostanze accidentate del reclutamento e della formazione degli insegnanti: il mastodontico abuso di contratti a tempo determinato, causa di un’endemica precarizzazione, e l’inadeguato livello salariale dei docenti sono” esemplari e centrali per comprendere la vicenda della scuola italiana nel suo complesso” (p.81). Circostanze rispetto alle quali è lecito domandarsi come esse abbiano influito sulla pienezza ed effettività del diritto all’istruzione nella scuola italiana, tuttora irrisolte e addirittura complicatesi con legge 107, che la propaganda politica aveva definito come risolutiva del problema del precariato scolastico (la famosa battaglia senza precedenti del governo Renzi alla “ supplentite”). L’impianto “sostanzialmente autoritario” (p.87) della Buona scuola (dal famoso “algoritmo” orwelliano per l’assegnazione delle cattedre alla nascita dei docenti “potenziatori”) ha rivelato ancora una volta “l’incapacità del legislatore di offrire soluzioni di qualità ai problemi della scuola”, svelando la ratio dell’intervento normativo: quella di “operazione politica di modifica profonda della condizione di lavoro e giuridica dell’insegnante [..] senza confronto con le organizzazioni sindacali e della docenza” (p.87). Tra gli strumenti con cui tale operazione politica è stata condotta, due meritano un approfondimento particolare:
a) l’adeguamento delle politiche nazionali a quelle internazionali (Organizzazione per lo Sviluppo di Cooperazione Economica – OCSE e Unione Europea – UE);
b) l’introduzione sempre più massiccia di dispositivi di valutazione standardizzata.
E ‘importante accennare rapidamente a entrambi.
Il primo punto, l’influenza delle politiche sovranazionali.
Tali politiche, in particolare quelle della UE, hanno svolto un ruolo sempre più incisivo, a partire dagli anni 90, nel configurare il diritto del nostro ordinamento, anche in tema di istruzione; attraverso iniziative continue, prima rivolte alla sola formazione professionale (art 128, vecchio Trattato Comunità europea), poi in generale. La sintesi delle principali tappe storiche che da Maastricht in avanti hanno disegnato un vero e proprio spazio europeo di elaborazione sulle finalità e sul ruolo dell’istruzione dell’autrice è efficacissima (pagg. 91-104): dai primi programmi di scambio per docenti e studenti, alla creazione di Eurydice, dal Libro Bianco di Cresson alla progressiva definizione del metodo di intervento degli organismi europei nelle politiche degli Stati Membri. Il cosiddetto metodo di coordinamento aperto (p. 95) è la modalità di governance in base alla quale il Consiglio definisce, in tema di istruzione, gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti di misura, procedendo poi ad un’attività di benchmarking, ossia di comparazione tra i risultati dei vari stati. Calvano mette in rilievo il carattere intergovernativo di tale processo, completamente sottratto sia al dibattito parlamentare che al controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea, con una regia completamente affidata alla Commissione. È proprio attraverso il metodo di coordinamento aperto che le indicazioni europee penetrano nelle politiche di istruzione dei vari stati nazionali, con “una pervasività ed efficacia sorprendenti se si riflette sulla [loro] natura non vincolante” (p.96). L’effetto è quello di attrarre sempre più l’istruzione nella sfera delle competenze europee, alimentando “un continuum scuola-formazione-impresa” (p.97) strutturato attorno ad una serie di indicatorinumerici (tasso di occupazione in funzione del livello di istruzione, partecipazione degli adulti all’apprendimento permanente, percentuale di abbandoni scolastici etc), eccessivamente appiattito sulle posizioni dell’OCSE (vedi onnipresenza dello strumento dei test PISA, ai quali l’autrice dedica uno spazio di riflessione critica, pagg. 38-42) sostanzialmente sempre più viziato “da una visione esclusivamente mercatistica dell’istruzione” (p.101).
Veniamo, infine, al secondo strumento: la valutazione standardizzata. Il ruolo che essa ha svolto nella trasformazione della natura e dei contenuti del diritto di istruzione è colto sotto diversi aspetti, nelle pagine dell’autrice, lungo l’intero percorso di riflessione che sintetizza efficacemente l’evoluzione normativa focalizzandosi sulla crescente pervasività dell’INVALSI (Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema di Istruzione). La valutazione di tipo standardizzato è diventata una vera e propria “cultura”, un approccio alle cose, una deformazione dello sguardo con cui si osserva la scuola e del linguaggio con cui si parla di scuola. Oggi si discute in più occasioni di “livelli di competenza” degli studenti – misurati dall’INVALSI – , di divario tra Nord e Suddel paese – registrato dall’INVALSI -, di qualità della scuola che i nostri figli frequenteranno, scelta con “Scuola in Chiaro” – portale basato su indicatori INVALSI; si giudica e si confronta sommariamente la capacità di un insegnante in base agli esiti dei suoi alunni ai test INVALSI, si parla addirittura di valore aggiunto calcolato dall’INVALSI, ovvero la capacità della scuola di incrementare le performance dei suoi utenti, ai test INVALSI.
Punto significativo sollevato dall’autrice, che giustamente rileva come “la legislazione più recente implicitamente sembra ammettere che la scuola non ha in sé gli strumenti per valutare il livello di istruzione dei suoi discenti” (p.78) è proprio la linea di tendenza, emersa con prepotenza dalla Buona Scuola ad oggi, ma costruita minuziosamente a partire almeno dal 2008 in poi (ministero Gelmini e proposta Checchi, Ichino, Vittadini), che sovrappone alle valutazioni soggettive e ai giudizi professionali dei docenti, quelle pseudo-oggettive dell’Istituto di valutazione.
Dall’anno scorso, tali valutazioni non si snodano solo lungo la vita scolastica di ciascuno studente (II e V primaria, III secondaria I ciclo, II e V secondaria secondo ciclo), ma acquisiscono addirittura il valore certificativo, in concomitanza dei passaggi più importanti, quelli degli esami di Stato di primo e secondo ciclo. Quanto questo aspetto sia centrale in relazione alla percezione del ruolo e della competenza professionale degli insegnanti, nonché del valore del titolo di studio e della qualità dell’intero sistema di istruzione nazionale, è di tutta evidenza.
Nella parte finale del testo l’autrice ci sottopone ad una riflessione inedita, di stretto rigore costituzionale, sul nesso obbligatorietà dei test INVALSI e profilo di doverosità dell’istruzione. Da un lato il diritto all’istruzione consiste nella piena effettività di tutta una serie di situazioni giuridiche da parte della persona che apprende (gratuità per almeno 8 anni, qualità dell’insegnamento, sicurezza delle strutture, strumenti materiali di cui poter usufruire per esercitare tale diritto, garanzia di omogeneità su tutto il territorio nazionale, etc.); dall’altra, la componente di doverosità del diritto all’istruzione – il dovere di istruirsi – è assegnato dalla Costituzione a tutti i cittadini, “finalizzato agli interessi del singolo e a quelli della comunità” (p.141). Esso si traduce e si attua attraverso l a disciplina dell’obbligo scolastico (pp.141-144) e dell’obbligo formativo (p.146), che è innegabilmente evolutadeviando “la sua originaria funzione, [quella di] connettere interesse individuale del singolo allo sviluppo della sua personalità, a quello generale della collettività (ex articolo 9 Cost.), nell’ottica della solidarietà di cui all’ar. 2 Cost.” (p.147) e sempre più appare schiacciata sul “finalizzare la doverosità dell’istruzione alla mera preparazione del futuro lavoratore per il mercato del lavoro” (p.147). Basti pensare, a tal proposito, alla disciplina che consente di assolvere l’obbligo scolastico anche tramite percorsi di apprendistato e formazione regionale (p.145) o all’introduzione obbligatoria dell’alternanza scuola-lavoro (pp.159-165).
Ma l’imposizione che qui ci interessa richiamare, connessa all’esercizio del diritto-dovere di istruzione, è l’obbligo di sottoporsi a test elaborati dall’INVALSI.
Un adempimento, come già detto, ripetutamente richiesto, e fin da bambini. Oggi non più esclusivamente basato su prove cartacee ma computerizzate e di più ampio spettro rispetto alla prima introduzione (con il D.Lgs 62/17 si prevede anche il test di inglese). Spettro che, potenzialmente e pericolosamente, potrebbe essere esteso (vedi comunicazioni INVALSI-MIUR del marzo scorso, sui possibili test delle soft skills) in linea di principio senza alcun confronto o dibattito scientifico, esattamente come è accaduto fino ad oggi. Non è da trascurare, inoltre, l’orientamento sempre più marcato delle finalità del test alla valutazione degli istituti scolastici, dei dirigenti scolastici e del loro operato, e- per finire – del singolo studente, attraverso la certificazione personale delle competenze. La prescrizione ulteriore che il superamento dei test costituisca requisito d’accesso all’esame di conclusione di ogni ciclo scolastico (art. 7 del D.Lgs 62/17) pone una condizione significativa all’esercizio del diritto-dovere all’istruzione, andando ad incidere sostanzialmente sul suo significato e sulla sua effettività: l’introduzione del test codifica e influenza scelte, modalità e contenuti del percorso scolastico svolto da insegnanti e studenti, comprimendo gradualmente ma inarrestabilmente la libertà di chi apprende e di chi insegna.
L’autrice ammonisce, in chiusura, sull’improcrastinabilità di un’inversione di tendenza, in uno scenario di crisi che dalla scuola abbraccia la rappresentanza politica, la cittadinanza, la salute della stessa democrazia. Ci ricorda che in una prospettiva di tipo sempre più tecnocratico di governo della scuola, trasformata in servizio- merce e colonizzata, nella scelta di finalità e mezzi, dalla ragione economica, i “cittadini non consapevoli si trasformano facilmente in sudditi” (p.176). L’esercizio del diritto all’istruzione, espressione di un più ampio diritto alla cultura, che la nostra Costituzione intende promuovere per ciascun cittadino, configura infatti il rapporto tra governanti e governati, alimenta o depotenzia il senso delle istituzioni democratiche e quello di appartenenza ad una medesima comunità politica, sostanzia o svilisce il patto sociale. Per questo l’abdicazione dello Stato dai compiti dell’istruzione determinerebbe il declino dell’idea stessa di interesse generale, la cui tutela non può certamente essere affidata a piccole comunità territoriali o a poteri economici e finanziari privati.
